13 Jun 2018
Es una realidad que los ciudadanos –organizados o no– exigen que los gobiernos en todo el mundo demuestren ex ante que los recursos públicos asignados a una política pública, además de ejecutarse bajo reglas de transparencia y rendición de cuentas, cuenten con diseño que garantice su uso eficiente, eficaz y efectivo, y genere el cambio de vida de la población beneficiaria.
Esta exigencia creciente radica, por una parte, en la oposición y tensión permanente que existe entre la esfera privada-pública y la esfera estatal en el Estado Liberal Democrático –ciudadanos y buropolíticos que pretenden abusar del poder (Bazúa, 2010) – y, por otra, por el rol que cumple el Estado en la praxis social en la que no supera las causas de su fragmentación (Lechner, 1977).
Se encuentra fundamentada, también, en el derecho de los ciudadanos a gobernar el gobierno (Aguilar, 2013) lo que implica cambios significativos en la gestión estratégica gubernamental. Uno de los centrales tiene que ver con pasar de la programación a una planeación prospectiva. Así, el punto de partida está puesto en la imagen de futuro y no tanto en el presente, es una visión holística que obliga a cambiar el presente para construir el futuro, hacerlo posible o futurible (Jiménez, 2009) (Merino, 2010).
No basta, tampoco, con tener una imagen de futuro como sucede con la construcción de los Planes Nacionales de Desarrollo que elaboran las administraciones federales de la región latinoamericana en los que establecen metas y objetivos nacionales, cuya consecución necesariamente pasa por la construcción de condiciones institucionales, técnicas y normativas para que las políticas públicas puedan implementarse y, en consecuencia, generar los servicios o productos que mitiguen o superen el problema público identificado.
En el Plan Nacional de Desarrollo 2013–2018 que construyó el Ejecutivo Federal en México se establece la incorporación, en la agenda estratégica gubernamental, del problema público de banda ancha que enfrentan los mexicanos. Esto ha quedado ratificado a partir de que en los ejercicios presupuestales de 2013 a 2015 se le ha asignado recursos públicos plurianuales, cuya ejecución queda bajo la responsabilidad de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), así como definido metas y objetivos en los Programas Sectorial y especiales como el Programa Nacional de Infraestructura (Nöel-Roth, 2010).
Pasar de la planeación nacional a la implementación de las intervenciones estatales que contribuyan a lograr la igualdad y equidad en el acceso al Internet de banda ancha no es un tema menor, sobre todo en México. La aprobación de las reformas estructurales de 2013 no significa que de manera automática se ejecuten los cambios organizacionales, se ajusten déficits institucionales existentes (técnicos, humanos, normativos) que permitan la transformación en acciones de gobierno concretas. (Cejudo, 2015)
En este país la apuesta está en lograr la universalización en el acceso a la banda ancha, esto como condición necesaria para garantizar que todos los mexicanos pueden ejercer su derecho constitucional y humano, de tal forma que amplios sectores de la sociedad superen la actual condición de excluidos. El primer paso es que al finalizar la administración federal en 2018 alrededor de 54 millones de mexicanos tengan acceso al Internet de banda ancha, esto significa que (considerando las proyecciones construidas por el Consejo Nacional de Población) el 43.3 por ciento de la población total –a la mitad del 2018– accedan a este servicio. La cifra representa un incremento en términos absolutos de 6.6 millones de personas y de 3.7 puntos porcentuales y, por ejemplo, llevar el servicio a una población similar o superior a la total que hoy tienen países como España, Sudáfrica, Colombia, Argentina, o bien conectar poco más de diez veces a la de Finlandia.
Pero ejecutar una decisión no quiere decir solo acatar una orden o activar un proceso, significa que existan las condiciones básicas para que esa decisión pueda ser efectivamente implementada, es decir, convertir una ley en un resultado de política pública. En otras palabras: para que el éxito político de la aprobación de las reformas se convierta en un resultado sustantivo, las reformas deben convertirse en decisiones, acciones, productos y resultados.
“Todas estas decisiones son el arranque de complejos procesos de implementación. No basta con reformar las normas: las leyes tienen que ser aplicadas, los derechos garantizados, las instituciones construidas, las obligaciones cumplidas y las responsabilidades asumidas, con las capacidades y recursos ya existentes. Tampoco basta con emitir planes: éstos tienen que ejecutarse mediante políticas públicas concretas, en procesos burocráticos complejos, por funcionarios públicos que operan por rutinas. Y, por último, no es suficiente con anunciar más gasto público: los presupuestos tienen que ejercerse, con base en planes operativos anuales y política públicas de inversión, por unidades responsables, en el marco de controles estrictos” (Cejudo, 2015).
El punto de partida no es que el Gobierno Federal se haya fijado la meta de dotar del servicio de IInternet de banda ancha en 250 mil sitios y espacios públicos –necesario para reducir, mitigar y erradicar el problema público de la brecha digital que enfrentan las mexicanas y los mexicanos–. El punto de arranque es que, a través de lograr que más personas accedan a los servicios de Internet de banda ancha, se reduzcan los obstáculos para acceder en términos de igualdad a los mismos –evitando que sus condiciones económicas, origen étnico, género y de residencia geográfica se conviertan en un barrera prácticamente infranqueable– con lo cual se estará abonando a lograr la equidad en el acceso, uso y explotación de las telecomunicaciones en beneficio social y comunitario.
Se trata, además, de garantizar el ejercicio pleno del derecho humano y constitucional al Internet de banda ancha como una condición para neutralizar o mitigar las fallas de Estado y las fallas de mercado que han impedido que México –al igual que otros países desarrollados y en vías de desarrollo– alcancen la igualdad y equidad para sus sociedad.
El ecosistema de las telecomunicaciones en México: el marco institucional y los actores.
El diseño e implementación de las políticas públicas no se da en el vacío, por el contrario, este proceso se lleva a cabo en contextos institucionales, históricos y normativo-constitucionales, así como con tiempos específicos; además, pueden corresponder a un ámbito nacional, subnacional o local. La intervención estatal, por tanto, es influenciada por el contexto y por ser una acción de gobierno intencionada pretende afectarlo modificándolo, adecuándolo y transformándolo.
En el caso de México se trata de una decisión por parte del gobierno federal para corregir las fallas del mercado y las del Estado que han impedido que un importante número de mexicanas y mexicanos no tengan acceso al Internet de banda ancha. Por una parte, la falla del mercado se presenta cuando las personas no cuentan con la capacidad económica para adquirir los servicios de Internet de banda ancha; cuando, teniendo la capacidad económica para su adquisición, no tienen a la mano la oferta correspondiente y cuando las condiciones sociales y territoriales de aislamiento se combinan impidiendo que las empresas consideren viable su modelo de negocio.
Aunado a lo anterior, la falla del mercado se ahonda a partir de que los servicios de Internet de banda ancha no están disponibles en todas las poblaciones. Esta asimetría de la oferta de la banda ancha no es tema menor ya que la disponibilidad del servicio tiene –y seguirá teniendo– efectos en los índices que permiten medir la inclusión y exclusión que enfrentan los mexicanos a nivel nacional y estatal.
Las fallas de Estado, por otra parte, corresponden a las incapacidades institucionales, normativas y técnicas para poder generar los bienes o servicios que mitiguen e impidan el crecimiento y complejidad de la situación social indeseable que, en este caso, corresponde a la exclusión del acceso al Internet de banda ancha, particularmente en un contexto en que esto es un derecho humano establecido por la Organización de las Naciones Unidas y reconocido constitucionalmente en México a partir de la reforma estructural y a la Carta Magna de 2013.
En el Estado de bienestar, como señala Filgueira, tiene su correlato en la transformación de los modelos de prestación y protección social. Por ejemplo, los sistemas de asistencia centralizados, organizados por sectores y con aspiraciones de universalidad en cuanto a su cobertura, dieron paso a modelos descentralizados, con políticas sociales focalizadas y con cierta delegación de funciones tanto en la comunidad como en el sector privado (Filgueira, 1997).
Así, el Gobierno Federal mexicano identificó la exclusión del acceso al Internet de banda ancha como problema público que afecta negativamente las condiciones de vida de amplios sectores de mexicanas y mexicanos, además de las repercusiones en los ámbitos social, económico y político del país.
La situación social indeseable no es menor: alrededor de un tercio de la población de nuestro país vive en localidades sin acceso a alguna red de fibra óptica, lo que dificulta el acceso a servicios de alta velocidad. En países miembros de la OCDE la velocidad de descarga promedio con DSL es de 30 Mbps, mientras que en México es de 3 Mbps; además, la velocidad media de la banda ancha fija para nuestro país es de 5.1 Mb por segundo, en tanto que en Chile, por ejemplo, es 14.8 Mb por segundo.
En estas coordenadas se ubica la política pública en telecomunicaciones que implementa el Estado mexicano, cuya imagen objetivo es la universalización en el acceso al Internet de banda ancha. Con ello pretende atender no solo lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, sino que busca dar cumplimiento al derecho humano de acceso al Internet. Vale la pena, en este punto plantear una reflexión sobre lo que el Estado mexicano entiende por universalización y lo que, en el debate actual, esto significa.
A partir de trabajos desarrollados por Eurosocial. Programa para la cohesión social en América Latina, particularmente el de Clarisa Hardy (Hardy, 2015), se afirma que no es suficiente con la existencia de enunciados y declaraciones gubernamentales acerca del otorgamiento de beneficios o productos diversos para garantizar la igualdad –no necesariamente la reducción de la pobreza–, es necesario que la universalización implique una intervención estatal articulada e interdependiente para que todos los derechos –incluido el de acceso a la banda ancha– sean parte del piso mínimo de todos las personas, que no estén excluidas por cuestiones de origen étnico, de género, etario, económico, social o de residencia en lugares remotos de difícil acceso. Además, plantea que estos derechos sean sustentables y que puedan ser disfrutados en cualquier momento, incluso cuando las personas hayan, por ejemplo, concluido sus vidas laborales.
En México, las reformas constitucionales en materia de competencia y telecomunicaciones (Presidencia de la República, 2014), así como la aprobación de las leyes secundarias, generaron las condiciones para operacionalizar la política pública tendiente a evitar la exclusión digital a través de un conjunto de intervenciones estatales (Merino, 2010) y avanzar en dirección de situaciones de igualdad y equidad para que más mexicanos tengan acceso a la banda ancha y a las TIC.
Llevar Internet de banda ancha en México cobra complejidad al considerar su composición orográfica y sociodemográfica (INEGI, 2010). Cuenta con 2,456 municipios y delegaciones. El 23 por ciento de la población total nacional reside en más de 188 mil localidades con una población menor a los 2,500 habitantes. Este número de localidades representa alrededor del 98 por ciento del total de localidades del país. En total en las 188 mil localidades habitan aproximadamente 26 millones de mexicanos que, en su mayoría enfrentan contextos de aislamiento geográfico y condiciones de marginación (CONAPO, 2014), rezago social y pobreza multidimensional (CONEVAL, 2014).
De manera más específica el INEGI (2010) señala los siguientes datos sobre las localidades y densidad demográfica:
“De acuerdo con el tamaño de la localidad de residencia, México tiene una diversidad importante de asentamientos. En las localidades de entre 2,500 y menos de 15 mil habitantes residen 16.1 millones de personas, que representan 14.4% de la población; las localidades de entre 15 mil habitantes y menos de 100 mil albergan a 16.6 millones de habitantes, que representan 14.8%; en las ciudades de entre 100 mil a menos de 500 mil individuos habitan 22.5 millones, es decir, uno de cada cinco residentes en México vive en alguna ciudad de este tamaño (20%). En las localidades de medio millón de habitantes o más viven 31.1 millones de personas y concentran 27.7% de la población total.”
Es deseable que el servicio de Internet de banda ancha que proporcione el Estado tenga un uso social y permita el acceso a información pública y a servicios gubernamentales de diversa naturaleza. El impacto que tendrá se reflejará en las familias, los estudiantes, las comunidades académicas, los empleadores y en las localidades y regiones del país. Para muchos, significará la posibilidad de recibir una educación de mejor calidad, un servicio de salud más eficiente y acceder a un espacio público con Internet por primera vez.
La nueva revolución digital
Con base en datos del Instituto Mexicano de la Competitividad (IMCO) México ocupa la posición 32 entre 46 países. Al respecto, el IMCO sostiene que “términos absolutos es cierto que México está mejor que hace 11 años: los indicadores de ingreso, educación, salud y consumo son sin duda mejores. Pero muchas naciones emergentes similares a México –como Chile, Perú, Brasil o Colombia en América Latina, y muchas otras en Asia– han avanzado a un ritmo mucho mayor” (IMCO, 2013).
Expertos y especialistas del Instituto consideran que el estancamiento tiene múltiples y diversas causas, pero que la central es la incapacidad del país para crecer de manera sostenida debido a la baja productividad, ello no obstante y en contraste con el buen comportamiento de las variables macroeconómicas y de algunos avances en lo social y en lo político.
En cuanto al tema de la conectividad y acceso al Internet una variable a considerar es la de las viviendas particulares que tienen acceso a telefonía celular. En diferentes estudios del Observatorio Regional de la Banda Ancha (ORBA) de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) (2013), se establece que la tendencia se orienta a un uso más amplio de dispositivos móviles, de ahí la relevancia de conocer el nivel de penetración de este tipo de dispositivos en la entidad.
Vale la pena preguntarnos en qué dirección está transitando el mercado del Internet de banda ancha. Este no es un tema menor, es necesario considerarlo como parte de la imagen objetivo, particularmente cuando nos encontramos en una realidad fractal, que no es estable y que cambia con una velocidad a veces imperceptible que, sin embargo, no se detiene y no lo hará para esperarnos.
Actualmente nos encontramos frente a la denominada nueva revolución digital que en materia de Internet significa que el mundo está transitando del Internet del consumo al Internet de la producción (CEPAL, 2015). Es de reconocerse que México, como muchos de los países de la región de América Latina, ha registrado avances destacados en el acceso de sus poblaciones en la última década. Sin embargo, dicho acceso aunque ha representado –y sigue haciéndolo– algunas mejoras en servicios de salud, educación y acceso a información gubernamental, con lo cual se beneficia a la sociedad en general, presenta asimetrías tanto a nivel de país en la región, como al interior de cada una de las naciones del continente, en cuanto a la velocidad para el acceso y uso social de este servicio.
El reto para construir el futuro de la universalización en el acceso a Internet pasa no solo por la eliminación de los rezagos y asimetrías existentes por razones económicas, étnicas y de género, sino también por generar las condiciones para el uso de las nuevas plataformas y la exploración de alternativas para la generación de esquemas de producción a partir del uso de la banda ancha.
En este sentido, siguiendo un estudio reciente de la CEPAL (2015), en la actualidad los sectores que para sus aplicaciones demandan anchos de banda importantes son manufactura avanzada, educación y capacitación, tecnologías de la salud, monitoreo de climas y uso de video interactivo en 3D. Los anchos de banda requeridos por estos sectores se ubican en el rango de 38 a 148 Mbps por segundo (CEPAL, 2015).
Esto representa un desafío mayúsculo para México y los países de la región. Daros recientes (septiembre de 2014) señalan que solo poco más del 1 por ciento son conexiones 4G –con picos de 100 a 300 Mbps–, si bien se espera que estas redes crezcan al 85 por ciento acumulado anual en perspectiva del 2020, y que por el momento las conexiones 3G son las dominantes, mismas que coexisten con un importante número de 2G. En condiciones similares de precariedad se ubica la fibra óptica: en 2013 solo 2.6 por ciento de las conexiones a banda fija eran de este tipo.
Cambiar el presente para construir el futuro que permita a México insertarse con posibilidades de éxito en el Internet de la producción, demanda que el diseño o rediseño de las políticas públicas en la materia se orienten por este futuro ya presente. Es importante que se consideren a intervenciones estatales que pasen de lo asistencial e independientes, a esquemas en que se potencie el uso de la banda ancha para producir aumentos en el PIB nacional y per cápita y que estén basados en el objetivo de garantizar la universalización de los derechos de manera integral y articulada.
Hoy la diferencia en la contribución de Internet al PIB entre los países con economías emergentes como México, y las naciones con economías avanzadas, por ejemplo, Reino Unido, Estados Unidos o Suecia, radica fundamentalmente en que el consumo en el primer caso se concentra en las redes sociales, los juegos y el comercio. En tanto, en el segundo tipo de economías, la contribución se observa en su contribución por sus efectos en la inversión privada, el gasto público lo que se debe a una mayor adopción tecnológica por las empresas y los gobiernos.
El uso del Internet de banda ancha como derecho bisagra
Como se menciona arriba, el Internet de la producción forma parte de nuestro presente y está señalando hacia dónde está evolucionando. Esta revolución digital está marcada (con datos del 2013-2104) por los 3,600 millones de suscriptores a telefonía móvil; los 2,923 millones de usuarios de Internet; 3,000 millones de suscriptores de banda ancha; 60,000 exabytes mensuales de tráfico IP y los 179,000 millones de aplicaciones descargadas. Es una economía digital por la que transita una cantidad impresionante de información y conocimientos que en su mayoría están disponibles para todos, todo el tiempo y desde cualquier dispositivo fijo o móvil (CEPAL, 2015).
El horizonte tiene que provocar el análisis y reflexión de los tomadores de decisiones en los gobiernos y de los diseñadores de políticas públicas relacionadas con el objetivo de lograr la universalización en el acceso a Internet de banda ancha en México y con ello construir las condiciones para garantizar el ejercicio pleno del derecho humano y constitucional de todas las mexicanas y mexicanos. Es una más de las caras que dibujan la imagen objetivo en el horizonte de 2018 y, seguramente, de las metas que los países miembros de la ONU se fijen para el 2030 después de haber hecho un balance del resultado alcanzado con las Metas del Milenio 2015 que incluyeron el acceso a la banda ancha.
Conviene precisar que el diseño o rediseño de las intervenciones estatales en la materia requiere superar el principio sumativo o incrementalista, para pasar a un esquema en que se refuerce un diseño articulado e interdependiente en el que los derechos humanos se observen como derechos habilitadores o bisagra, esto es, que el acceso y ejercicio pleno de cada uno depende del ejercicio del otro.
Para hacer más explícita esta idea tenemos, por ejemplo, que el derecho humano a una educación de calidad que incluya a todos los mexicanos esté encadenado con el pleno ejercicio del derecho a la banda ancha y a servicios de salud de calidad, genera condiciones para avanzar de manera efectiva en el combate a la desigualdad (Hardy, 2015):
Educación
De acuerdo con proyecciones y datos del Panorama Educativo 2014 del Instituto Nacional para la Evaluación Educativa (INEE) (INEE, 2014), se pretende que el servicio de Internet de banda ancha llegue a 227,665 escuelas de educación básica, 15,990 de media superior y 6,798 superior en todo el país. Con esta intervención estatal se podría beneficiar de manera directa a 35.2 millones de estudiantes y 1.9 millones de docentes, quienes tendrán acceso a apoyos educativos, libros, bibliotecas virtuales, cursos de actualización y profesionalización a distancia y semipresenciales, lo cual habrá de tener, articuladamente con otras políticas públicas, impacto en la calidad educativa. Asimismo, se tiene previsto potenciar los beneficios de los servicios permitan que las comunidades aledañas a las instalaciones escolares tengan también acceso a la banda ancha.
La educación –junto con la capacitación– es una de las megatendencias[1] sociales y tecnológicas que están marcando el rumbo de la sociedad mundial o que al menos debería estarlo marcando. La dirección está en generar una educación personalizada, vitalicia y universal que permita a las personas incrementar sus conocimientos y esto se traduzca en aumento en sus ingresos. Al conjuntar esta propuesta con lo expresado por Clarisa Hardy, se trata de que la megatendencia al uso cada vez más intensivo y extensivo de Internet contribuya a garantizar el derecho constitucional en México para que todas y todos reciban una educación de calidad, que abone a mejores salarios combatiendo no solo la pobreza, sino la desigualdad existente en el ingreso, permanencia y egreso exitoso.
Se dirige a ofrecer como derecho universal una educación pertinente con las necesidades de la sociedad, que sea equitativa (López, 2005), que sea flexible, dinámica y basada en el desarrollo de competencias y capacidades acorde –o lo más acorde posible– con la velocidad con la que cambia el entorno.
Salud
Datos del CONEVAL (2013) al 2012 indican que un total de 94.1 millones de mexicanos y mexicanas tenían acceso a los servicios de salud mediante su afiliación a Seguro Popular (47.8), IMSS (37.6), ISSSTE (6.8), ISSSTE Estatal (0.9), PEMEX, Defensa o Marina (1.0). Se pretende mejorar la calidad de los servicios de salud y hospitalarios en los ámbitos de consulta externa a distancia para comunidades aisladas y de difícil acceso, hospitalización y servicios administrativos, destacando el caso de expediente digital único. Asimismo, los resultados se potenciarán, ya que las comunidades de médicos y enfermeras tendrán acceso a diversos esquemas de capacitación y profesionalización semipresencial y a distancia que, entre otras intervenciones, es fundamental para ampliar la cobertura y mejorar la calidad de los servicios de salud.
En los últimos años la esperanza de vida entre los mexicanos se ha incrementado. En un sentido similar ha crecido el número de personas que solicitan atención médica de calidad y que llegue a todos, no importando su lugar de residencia, origen étnico, género o capacidad económica. Se busca que la salud permita mejorar la calidad de vida, para ello es de gran relevancia que la atención sea oportuna y pertinente con el problema de salud de cada persona.
Esto ha venido siendo posible a partir de que las TIC y el uso de Internet han logrado que haya una transferencia más rápida de conocimientos y que los actores involucrados en la prestación de servicios médicos se profesionalicen y capaciten en formatos semipresenciales y en línea, no importando que sus profesores se encuentren a cientos o miles de kilómetros de distancia, en su estado, país o en el extranjero.
Como puede observarse, se produce una articulación entre las megatendencias uso intensivo de Internet, la educación y capacitación con la de salud. En esta articulación y su potencial para generar condiciones de igualdad entre las personas, seguirá jugando un papel relevante el acceso a la banda ancha y en particular a aquella que alcance transferencia de más de 37 y hasta 148 Mbps, ya que este tipo de servicios requerirán (incluso ya están requiriéndolo) de conferencias y videos en 3D casi en tiempo real, esto es, requerirán además de un mayor ancho de banda de reducir la latencia.
Los servicios de atención directa al derechohabiente han comenzado a ser impactados por el uso de Internet. En las áreas administrativas se han comenzado a usar para temas relacionados con el archivo clínico. En la atención médica, la transferencia de datos comienza a contribuir para la pronta interpretación de análisis y elaboración de diagnósticos por parte de expertos y especialistas que, en la mayoría de los casos, se encuentran a muchos kilómetros.
El diseño o rediseño de políticas públicas para el uso y aprovechamiento de la banda ancha, en terreno de la salud y la educación, tiene que considerar que los ejercicios de focalización de la intervención estatal y, en consecuencia, de los recursos públicos debe priorizar las zonas más alejadas con poblaciones en desventaja social, étnica y de género. Considerar estos elementos en el diseño abonará a transitar hacia esquemas de igualdad para todos los mexicanos.
En Gobernabilidad y gobernanza
La transversalidad del acceso al Internet de banda ancha habrá de reflejarse en mejorar las condiciones de vida de los mexicanos. Para lograr un gobierno que trabaje en abierto y cuya información pública sea útil para los ciudadanos, además de reducir brecha digital, se tiene que garantizar el acceso a los servicios gubernamentales vía dispositivos digitales. De igual manera se deberá lograr que las oficinas de los tres órdenes de gobierno puedan ser sitios en los que las comunidades tengan acceso a información pública, por ejemplo, sobre el uso de los recursos públicos como un ejercicio de transparencia y rendición de cuentas por parte de las entidades de gobierno (Presidencia de la República, 2014).
Los beneficios serán varios y de diversa naturaleza previendo que produzca beneficios sociales tangibles al reducir costos para trámites y servicios, así como abonando a igualar las oportunidades de acceso a los diversos programas sociales.
La propuesta anterior tiene un planteamiento de fondo sobre el que conviene reflexionar. Hoy la apuesta es que los gobiernos nacionales transiten de la gobernabilidad a la gobernanza. Que no solo garanticen la mayor observancia posible a las acciones de gobierno, sino que lo hagan a partir de una mayor participación en el diseño y aceptación de dichas intervenciones por parte de los actores gubernamentales subnacionales, locales, de la sociedad civil y de organizaciones no gubernamentales. Esto permite que ex ante se construyan condiciones que permitan operacionalizar las políticas públicas con un alto grado de éxito (Merino, 2010).
Se trata de que al transparentar el uso de los recursos públicos, los motivos de su aplicación en la reducción de la brecha digital y los territorios en que se aplicarán dichos presupuestos, además de indicar cuáles son los resultados de gestión en la producción y entrega de los servicios esperados: cuantificación de población beneficiaria, temporalidad en la mitigación o erradicación del problema público (que refieren a eficiencia y eficacia), y de la forma en que ha cambiado las condiciones de vida de los mexicanos a partir de acceder a Internet de banda ancha (efectividad), se reduzca la percepción de opacidad y se genere confianza, particularmente en la actualidad en que como menciona el filósofo Byung-Chul Han la “sociedad de la transparencia es una sociedad de la desconfianza y de la sospecha, que, a causa de la desaparición de la confianza, se apoya en el control” (Serra, 2014).
El uso de las TIC y del mayor acceso a Internet de banda ancha ha facilitado a las personas la realización de trámites y el acceso a beneficios de programas sociales sin tener que trasladarse a las oficinas de gobierno y reduciendo las posibilidades de tener que pagar por la realización o agilización de dichos trámites.
Este acceso cada vez mayor a los servicios de banda ancha, también han logrado que los gobiernos en sus tres órdenes (en menor medida los municipales) sean sujetos de vigilancia por parte de la sociedad organizada o no. Ha permitido avanzar en el tránsito a una situación en que los funcionarios públicos vivan en una especie de casa de cristal. Basta citar que como menciona en un documento del todavía Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI) “En 112 meses, entre el 12 de junio de 2003 y el 17 de octubre de 2012, el IFAI registró 841,884 solicitudes de información”. En 2013 se recibieron 133,676 solicitudes de información, de las cuales el 96.6% fue a través de Internet (IFAI, 2013).
Cohesión social
Uno de los principales ejes centrales de la agenda estratégica del Gobierno de la República es la seguridad. Para ello, se han diseñado e implementado diversas intervenciones estatales entre las que destacan el Programa Nacional para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia (DOF, 2014). De acuerdo con la Secretaría de Gobernación (SEGOB) (2014) se han definido como ámbitos de intervención 57 demarcaciones (48 municipios, dos delegaciones del D.F. y siete zonas metropolitanas). En todas ellas, el fundamento es que este flagelo social podrá ser mejor cambiando las condiciones de vida mediante intervenciones articuladas y pertinentes.
Asimismo, se sitúa a la cohesión social como un elemento sustantivo para combatir la violencia y la delincuencia. Para ello se pretende rescatar espacios públicos como plazas, parques, instalaciones deportivas, entre otros, en que las poblaciones se congregan por motivos culturales, sociales o artísticos, cuenten con el acceso a Internet de banda ancha lo que abonará a potenciar la convivencia familiar y de la población en general, con lo cual se generará la creación de condiciones para construir comunidades seguras y la recuperación de dichos espacios otrora en manos de la delincuencia.
Es necesario reflexionar este tema con algo más de profundidad. Sí es un curso adecuado el que el gobierno mexicano articule la intervención de los diferentes programas sociales, y que la intervención de los mismos se realice de manera focalizada en los territorios que registran los más altos índices de violencia y muy bajos niveles de desarrollo humano y social. El combate a la pobreza parece ser la variable independiente que dará como resultado la reducción de la violencia, formando un círculo virtuoso.
La reflexión que se plantea es que se coloque en la imagen objetivo de futuro sí la reducción de la pobreza pero también, de manera específica, la generación de condiciones de igualdad y equidad para todos los mexicanos. Como menciona Clarisa Hardy (Hardy, 2015) no es la reducción de la pobreza con lo que se generará igualdad ni equidad entre las personas, esto se logrará en la medida en que las políticas públicas se orienten a garantizar de manera sustentable el ejercicio pleno de los derechos esenciales a las personas: derecho a la educación de calidad, derecho a la salud mediante servicios de calidad, derecho al Internet de banda ancha. Que el acceso y ejercicio no esté determinado ni acotado por la condición económica, social, étnica, de género o lugar de residencia de las personas.
Solo generando condiciones sustentables de igualdad y equidad en el acceso y ejercicio de derechos universales es que se estará en el curso de garantizar la cohesión social. Esto es particularmente importante si se toma en consideración que de acuerdo con datos de la Standardized World Income Inequality Database, correspondientes al periodo entre 2008 y 2012, México tiene un Coeficiente de Gini de 0.441 cuando el promedio es de solo 0.373.
En palabras de Gerardo Esquivel “México tiene mucha más desigualdad que el promedio de todos los países en la muestra. De hecho y al ordenarlos de menor a mayor nivel de desigualdad, México ocupa el lugar 87 de 113 países; el 76% de los países de esta muestra presentan menor desigualdad de ingreso” (Esquivel, 2015), y agrega que en “términos porcentuales, la diferencia es similar a la primera base de datos. Al ordenar a los países por desigualdad ascendente, México ocupa el lugar 107 de 132; es decir, 80% de los demás países tienen menor desigualdad. En ambos casos, México está dentro del 25% de los países con mayores niveles de desigualdad en el mundo” (Esquivel, 2015).
Así, el punto de partida que se plantea para discutir está dado por la necesidad de transitar de la implementación de múltiples programas asistencialistas que se orientan a mitigar la extensión e intensidad de la pobreza, a una política social basada en los derechos universales de las personas: a la alimentación, a la educación de calidad, a la salud, a Internet de banda ancha, entre otros.
El Estado debe repensar la necesidad de superar las fallas que están impidiendo la construcción de un Estado social en lugar de sostener al Estado de bienestar que puede haya concluido su etapa. “El cambio de enfoque debe cambiar nuestro pensamiento en cuanto al Estado: ya no uno que dé, sino uno que garantice […] El Estado ha de asegurar que sus ciudadanos, por el simple hecho de serlo, accedan a un mínimo de derechos sociales, los cuales deberán garantizarse desde el inicio hasta el final de la vida” (Esquivel, 2015).
El tránsito hacia la nube: más competitividad
Expertos y especialistas del IMCO consideran que el estancamiento de México en materia de competitividad tiene múltiples y diversas causas, pero que la central es la incapacidad del país para crecer de manera sostenida debido a la baja productividad, ello no obstante y en contraste con el buen comportamiento de las variables macroeconómicas y de algunos avances en lo social y en lo político.
El uso cada vez más extendido e intensivo de Internet de banda ancha es una megatendencia ya presente en el mundo. La misma está articulada con el tránsito al cómputo en la nube. Esta media que está siendo cada vez más común en las economías avanzadas está siendo posible debido a la existencia de anchos de banda pertinentes para transmitir datos y videos 3D, que se combina con latencias cada vez menores.
Los efectos de este tránsito se observan tanto en el sector privado como en el público. En el sector privado, las pequeñas y medianas empresas se ven beneficiadas por el uso del cómputo en la nube. De acuerdo con un estudio del IMCO en que analizaron las estructuras presupuestales de PYMES de seis subsectores productivos, el ahorro global estimado sería de alrededor de 20 mil millones de pesos, esto significa el 0.16 por ciento del Producto Interno Bruto Nacional (IMCO, 2015).
Para este tipo de empresas no solo se habla de ahorros, el cómputo en la nube también refiere la posibilidad de una mayor competencia en el mercado, la generación de empleos e incremento de la producción, lo que incide directamente en la competitividad y crecimiento de las empresas y de los países. Los ahorros en la inversión inicial y mantenimiento de equipos de cómputo, así como del pago de licencias de software pueden significar alrededor del 1 por ciento de los costos fijos. Este ahorro en México se traduce, en el escenario moderado, contar con recursos para crear 1,800 PYMES y 63,400 empleos.
En el sector gubernamental el tránsito al cómputo en la nube tendría efectos positivos reduciendo el uso de recursos mediante la reducción de inversiones para la contratación de equipos, la actualización-renovación de los mismos, la adquisición de licencias de software y el costo de mantenimiento. Se pueden ampliar significativamente las posibilidades de puntos de atención a personas usuarias y beneficiarias de los servicios que ofrecen los gobiernos federal y estatales, ya que no se necesita que los equipos de cómputo tengan instalados paquetes de software, que cada vez más rápido se vuelven obsoletos (IMCO, 2015).
De manera significativa el impacto en la educación se observaría con mayor nitidez, particularmente en las instituciones educativas del nivel superior. El estudio del IMCO indica que utilizando las mismas variables o supuestos que en la empresa privada, se estimaron los ahorros potenciales de migrar a la nube para el sector educativo. Se indica que al considerar tanto universidades públicas como privadas, los ahorros pudieran significar el 0.09 por ciento del PIB del sector (IMCO, 2015).
Considerando estos datos sería oportuno que los tomadores de decisiones en el gobierno federal de México incorporen estos elementos en el [re] diseño de las políticas públicas orientadas a reducir la brecha digital existente entre los mexicanos. La entrega de los servicios de Internet de banda ancha que estén al alcance de la mayor cantidad de personas vía la colocación de dichos servicios en lugares y espacios públicos no es suficiente, se necesita que el ancho de banda sea el adecuado para permitir el tránsito al cómputo en la nube. Esto permitiría que de manera efectiva los mexicanos tengan acceso en condiciones de igualdad al servicio como condición para garantizar su derecho humano y constitucional, pero no se estaría garantizando que sea un ejercicio pleno del que se beneficien y que pueda ser precursor, con otras políticas públicas articuladas e interdependientes, para generar condiciones de igualdad y equidad social.
El cambio estructural e institucional de tercera generación y el impacto en la banda ancha
Para atenuar o mitigar la situación social indeseable de la exclusión al acceso a la banda ancha, el Poder Ejecutivo Federal en México propuso e impulsó cambios institucionales, normativos, estrategias y políticas públicas pertinentes e idóneas, en un marco de federalismo cooperativo fundado en el trabajo coordinado y articulado de los diferentes órdenes de gobierno, para alcanzar objetivos comunes y consensuados en beneficio de la sociedad.
La intencionalidad de dichos cambios institucionales era modificar las condiciones existentes debido a que las mismas impedían el desarrollo de la intervención estatal y, en consecuencia, obstaculizarían el avance en la consecución de los resultados esperados. A la fecha, el nuevo contexto institucional y normativo que afecta y es afectado por el tema de la banda ancha está caracterizado por los siguientes elementos: reforma estructural en materia de telecomunicaciones, reforma estructura en materia de competencia económica, aprobación de las leyes secundarias de ambas reformas estructurales y programa nacional de infraestructura.
En apretado resumen, se puede señalar que a la par en que inició el diseño e implementación de programas gubernamentales se fueron generando y consolidando las condiciones institucionales y normativas que permitan superar los obstáculos que representaban las restricciones en materia de competencia (capacidad para usar frecuencias y existencia de presupuestos plurianuales).
La banda ancha en la agenda gubernamental estratégica
La teoría indica que el aspecto central de las políticas públicas es la resolución de problemas públicos y su manejo (Méndez, 2012). En función de la clasificación de la situación social indeseable, existen diversos tipos de agenda: privada, pública, estatal y estatal prioritaria. Si el problema es percibido como tal por la sociedad y no por el Estado puede colocarse dentro de la agenda pública; si es adoptado por uno o varios de los Poderes de la Unión (Ejecutivo, Legislativo y/o Judicial) puede incursionar en la agenda estatal; y si este problema avanza hasta la agenda estatal, caso en el que se debe tomar una decisión sobre el mismo, se coloca en la agenda estatal prioritaria.
Peter y Hogwood (Parsons, 2007) sostienen que existe una relación entre la formación de temas y atención pública y la respuesta del gobierno. Estos autores consideran que la agenda de las políticas públicas ocurre en la etapa en la que el ciclo de atención a los asuntos (CAT) de Downs alcanza su punto máximo. En ese momento, argumentan, el gobierno debe ser activo, tomar decisiones y resolver el problema, pues el tema en la cúspide detenta tres factores principales de apoyo: la burocracia gubernamental, los medios de comunicación masiva y la comunidad de políticas públicas.
En nuestro país, el tema de la conectividad a Internet de banda ancha alcanzó el punto máximo del CAT con su inserción en el Pacto por México, instrumento acordado por las tres principales fuerzas político-partidistas: Partido Revolucionario Institucional, Partido Acción Nacional y Partido de la Revolición Democrática. Este instrumento se constituye en definición inicial de los temas centrales a los cuales el Estado mexicano habrá de dar prioridad. Posteriormente, se incluyó en los instrumentos institucionales y legales vigentes (Plan Nacional de Desarrollo y programas sectoriales y/o especiales que encuentran fundamento en el Artículo 26 Constitucional y en la Ley de Planeación), para la asignación de recursos a través del Presupuesto de Egresos de la Federación y para la designación de un responsable gubernamental para su ejecución.
Así, con el tema colocado en la agenda estatal prioritaria, el Gobierno Mexicano puso en marcha varias iniciativas enfocadas a disminuir la brecha digital en zonas marginadas y grupos con alto grado de vulnerabilidad. Se tiene como propósitos, además de cerrar la brecha digital, favorecer la inclusión y equidad, a aumentar la cobertura y calidad de servicios públicos en las escuelas, centros de salud, bibliotecas, oficinas de gobierno, entre otros, y a aprovechar de manera óptima los recursos tecnológicos existentes y la infraestructura.
En contexto del federalismo cooperativo se promueve y potencia, a partir de las relaciones intragubernamentales, la participación de las dependencias gubernamentales federales, y a través de las intergubernamentales la presencia de los gobiernos estatales y municipales para que aporten recursos financieros, patrimoniales y materiales sobre la base de una agenda estratégica común. El eje de esta participación articulada es potenciar los resultados programados y evitar duplicidades o entorpecimientos en la implementación de la política pública. Se orienta también por la intencionalidad de lograr que tenga efectos positivos en otras dimensiones de la vida de los mexicanos.
Las metas de eficiencia y eficacia: los avances al 2015
Las metas son cuantificables y medibles es un determinado lapso. Dan cuenta que los logros y se constituyen en instrumentos de rendición de cuentas. Abonan a la transparencia al establecer, ex ante, por parte de los gobiernos y organizaciones privadas, los logros que son esperables y que están asociados a los recursos públicos –para el caso gubernamental–. Pueden medir productos y/o servicios que son entregados a las poblaciones que enfrentan el problema público identificado y que fue incorporado en la agenda gubernamental estratégica, con la intención de resolverlo o mitigarlo con la o las políticas públicas diseñadas e implementadas.
En el caso de México, las políticas públicas que ha diseñado e implementado el gobierno federal para mitigar –en perspectiva de erradicar– el problema de exclusión digital que enfrentan los mexicanos tienen como meta, al 2018, la instalación de servicios de Internet en 250 mil espacios públicos –escuelas, hospitales, clínicas y oficinas de gobierno–. De acuerdo con el informe presentado la SCT al inicio de 2015 se han conectado a la banda ancha 65 mil sitios beneficiando a 18 millones de personas (SCT, 2015) y se espera que al concluir este año, la cifra llegue a 100 mil sitios.
Sin duda estos avances son significativos pues representan poco más de cinco veces lo logrado en el periodo de 2000 a 2010. La referencia solo es enunciativa, no son comparables en virtud de que los contextos institucionales y normativos en que se diseñaron e implementaron las intervenciones estatales son totalmente diferentes.
Cuantificar los logros alcanzados y los prospectados es un ejercicio que caracteriza a las democracias. Permite valorar el desempeño de las autoridades gubernamentales y contar con elementos acerca de que el uso de los recursos públicos han alcanzados los objetivos y metas programados. De acuerdo con el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) una evaluación de desempeño es una “valoración sintética del desempeño de los programas sociales que se presenta mediante un formato homogéneo. Esta evaluación muestra el avance en el cumplimiento de sus objetivos y metas programadas, a partir de una síntesis de la información contenida en el SED y mediante el análisis de indicadores de resultados, de servicios y de gestión valoración sintética del desempeño de los programas sociales que se presenta mediante un formato homogéneo” (CONEVAL, 2014) (CEPAL, 2005). La misma se centra en la medición de las variables resultados (avance en la atención del problema o necesidad para el que fue creado el programa), productos (entrega de bienes y servicios a la población beneficiaria y el ejercicio del presupuesto) y cobertura (definición y cuantificación de la población potencial, población objetivo y población atendida, así como la localización geográfica de la población atendida).
La propuesta que se plantea está orientada a complementar la evaluación cualitativa o de efectividad de la intervención estatal que se orienta a lograr la erradicación de la brecha digital en México. No basta en la actualidad con que las autoridades gubernamentales establezcan los objetivos y metas de los programas, es necesario que expresen ex ante de qué manera el acceso a la banda ancha mejorará la calidad de vida de los beneficiarios. Hay pues –o tiene que existir– la obligación para que las autoridades federales mexicanas, en ese horizonte que han fijado en el Plan Nacional de Desarrollo, el Programa Sectorial de la SCT y el Programa Nacional de Infraestructura, definan los indicadores cualitativos.
Para ello, el referente vuelve a ser el CONEVAL, que define como efectividad la medición de la relación de causalidad entre bienes y servicios que se otorgan y las problemáticas que se pretenden resolver. Para ello se requiere que dichas mediciones se hagan a través de evaluaciones de impacto sobre los outcomes y que preferentemente estos ejercicios lo lleven a cabo equipos externos altamente especializados en el tema (CONEVAL, 2014).
A ambos tipos de evaluación, de desempeño y de impacto, les corresponden algunos elementos comunes, entre los que se pueden resaltar los siguientes:
Estos son algunos de los elementos metodológicos y técnicos que es conveniente permitan regir y ordenar la construcción del punto de partida para las políticas públicas que en México se orientan a reducir la brecha digital. Tienen necesariamente que incluir la medición social que involucre la medición de cómo la implementación articulada de programas abona a reducir la desigualdad y la inequidad que siguen enfrentando los mexicanos y mexicanas en el acceso y ejercicio pleno de los derechos humanos y constitucionales.
Conclusiones
El punto de partida de las políticas públicas es precisamente la identificación de un problema público o situación social indeseable que evita que amplios sectores sociales puedan tener acceso a, por ejemplo, servicios o productos que eliminen o mitiguen el problema identificado. Éste también puede ser la existencia de un impedimento para el ejercicio pleno de un derecho constitucional y/o humano como es el caso del acceso a la Internet de banda ancha.
Esta perspectiva en el contexto actual hace necesaria la reflexión para ir más allá de lo evidente en el diseño de las intervenciones estatales. Efectivamente la instalación de 250 mil servicios de Internet abierto en igual número de sitios y espacios públicos contribuirán a que en el 2018, alrededor de 54 millones de mexicanos y mexicanas tengan acceso a estos servicios, particularmente aquellos que por su origen étnico, de género o condición social y económica, en este momento se encuentran en el universo de los excluidos.
Hacer un alto para evaluar los avances y resultados alcanzados es una práctica que incrementa la eficiencia, eficacia y efectividad de las políticas públicas. Existe en México el CONEVAL que ha desarrollado y sistematizado metodologías e instrumentos para llevar a cabo las evaluaciones de los programas sociales que conviene revisar y profundizar en su estudio y aplicación.
En el caso específico de las políticas públicas orientadas a reducir la brecha digital en México, será conveniente que haya una reflexión para determinar si se está o no en la ruta correcta para el logro de los objetivos y metas, la cual deberá estar basada en la evidencia de evaluaciones de desempeño e impacto.
Esta reflexión también requiere tomar en cuenta los aspectos que definen hoy día el futuro del mundo, como es el caso de las megatendencias y su relación la Internet de banda ancha. De igual manera, es recomendable que los decisores estratégicos y encargados de la hechura de las políticas públicas consideren el rediseño de las actuales intervenciones que el Estado mexicano implementa los siguientes aspectos:
Esta es una propuesta ambiciosa y tal vez de alto riesgo, que implica transitar del Estado de bienestar social al Estado social, en el cual se pone énfasis para que las políticas públicas puedan reducir los actuales niveles de desigualdad e inequidad, y se logre la cohesión social digital en los términos que proponemos.
Mauricio Reyes Corona @ehecatlrc
Carlos Jonathan Molina Téllez @Jon316
[1] Por megatendencia tomaremos la definición que cita un estudio del Tecnológico de Monterrey que retoma lo expresado por Mark Penn y R. Watson “es una gran dirección dominante que modela nuestra vida durante una década o más”, que nos permiten “detectar estos grandes cambios que deben observar los patrones que están emergiendo en el comportamiento social, las tecnologías, la economía los medios, el cuidado de la salud y los negocios”. Disponible en http://prospectiva.eu/dokumentuak/Las_megatendencias_sociales_actuales_y_su_impacto_en_la_identificacion_oportunidades_estrategicas_de_negocios.pdf